高颖楠

  党的十八大提出“五位一体”总体布局,把生态文明建设放在突出地位;十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,加快生态文明制度建设;中共中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出“生态文明建设事关实现‘两个一百年’奋斗目标,事关中华民族永续发展,是建设美丽中国的必然要求”,明确了“四个全面”战略布局下生态文明建设的重点任务、主攻方向。

  中央政治局会议提出,应按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。不合理的生态环保管理体制是全面深化改革、加快生态文明制度建设的主要障碍。改革不合理的生态环保管理体制,是生态环保改革从理念走向实践的重要切入点,是为环境保护主管部门安装钢牙利齿的重要突破口。

  推进我国的生态环保管理体制改革,问题诸多,任重道远。美国生态环保管理体制经过多年发展,最终形成了完善的生态环保管理体制,确保了将美国环境保护目标充分纳入国家各项议程,其成功经验值得中国借鉴。

  美国生态环保体制改革的特点

  首先,生态环境保护管理体制改革是美国环境保护工作的重要任务。

  一是生态环境保护管理体制改革成为可持续发展的重要内容。美国总统可持续发展委员会于1996年出台了名为“可持续的美国:未来繁荣、机会和健康环境的共识” 的美国可持续发展战略报告。报告认为,为了促进未来的进步与发展,美国必须就环境保护承担更多的义务,这就意味着必须对目前的生态环境管理体制进行改革,建立新的和有效的框架。可见环境管理体制改革是美国可持续发展的重要内容。

  二是推进生态环保体制改革,维持高效运转,是美国环保局的重点任务。美国环保局新任局长麦肯锡上任后在确定的优先领域中新增了有关环境管理体制改革的内容,以使美国环保局成为一个高效运转的机构。可见,环境管理体制改革也是美国环保局的重点工作。

  三是通过经济手段辅助生态环境保护体制改革。美国总统可持续发展委员会认为,要更好地解决环境问题,提高现存管理体制的效率,构建基于工作实际情况的非传统管理体制非常重要。此外,应通过税收与补贴,以及市场刺激手段等因素进行改革。为此,经济手段是改革的辅助因素。

  其次,美国通过合理的生态环境管理体制,确保环境保护目标纳入国家议程。

  美国合理的生态环境管理体制,最大限度地确保了环境保护目标被纳入国际政治议程之中。主要体现在以下几点:

  一是美国环保局具有较高地位。美国环保局代表联邦政府全面负责环境管理,是各项环境法案的执行机构,其宗旨是保护人类健康与环境。局长由当选总统提名,经国会批准生效。尽管美国环保局局长不是内阁成员,但他可以参加内阁会议,直接对总统负责,拥有比一般独立部门负责人更多的权力,因此强化了环境保护在国家政治议程中的地位。

  二是国家环境质量委员会充分发挥咨询和协调作用。环境质量委员会是根据《美国环境政策法》设置的,设在美国总统办公室下,原则上是总统环境政策方面的顾问,也是制定环境政策的主体。国家环境质量委员会的职能主要有两项:为总统提供环境方面的咨询意见(咨询作用)和协调行政机关的有关环境影响评价的活动(协调作用)。设立国家环境质量委员会的目的是使行政部门的首脑(总统)掌握关于国家环境状况的准确而全面的信息,从而使总统能够就有关资源与环境的事项作出正确的决策。

  三是通过实施政策环境影响评价,将环境责任转移到每个政府机构,确保统一的环境保护目标。美国其他政府机构在环境管理中担任重要角色,这不仅是因为一些部门负责某方面与环境保护相关的管理责任,而且各政府部门本身也是环境管理的对象之一,其工作需要符合国家环境保护的相关规定,充分考虑对环境的影响。根据美国《国家环境政策法》,所有的政府部门在各自管理职权范围内的决策都要考虑环境影响,实施环境影响评价,并尽力理清各部门之间的环境管理责任。这一要求从政策源头上控制了环境影响,将环境保护的责任转移到每个政府机构身上。

  四是栅栏环境管理模式与环境保护中央集权相结合。栅栏环境执法模式是指联邦层面的美国环保局、州和地方环境保护部门形成栅栏的水平木板,各级环境保护部门所参与的各项计划和政策形成栅栏的尖桩,通过各级环境保护部门的共同努力,确保全国环境保护工作的顺利开展。环境保护中央集权则是指联邦层面的美国环保局在与州、地方环境保护部门充分合作的同时,还保留了监督权和约束权。通过资金控制,最大限度地促使各级环境保护部门切实为环境保护工作负责。经过多年的实践,这种体制基本上可以保证环保标准既能保护公众健康,又照顾到各方的利益。联邦政府与州政府的力量平衡造就了一个强有力的监管机制。

  五是创新环境执法模式,将合作执法与强制执法相结合。上世纪70~80年代,美国环保局将执法的重点放在对最严重的违法者的惩罚上,实施强制执法并取得了巨大的成功,但随着社会发展,也引起了企业与地方政府的不满,弊端不断凸显。在此背景下,美国创新执法模式,提倡环境领域的合作执法。通过执法检查、谈判、促进守法项目通过、提起法律诉讼等提高了企业的守法能力,缓和了环境执法与经济发展之间的矛盾,还得到了地方政府、企业和公众的大力支持,确保环境执法的有效性。

  我国深化生态环保体制改革的建议

  我国生态环保管理体制的不合理问题,表面上是环境保护部门缺乏铁腕和钢牙利齿,但究其根本,一是由于法律赋予环境保护部门的权力不清晰,横向上涉及部门众多,难以协调,纵向上权责关系不合理,难以统一,影响监管的统一性和高效性;二是新《环境保护法》刚刚落地,依法治理环境在执行方面还缺乏相关经验,导致环境监管的权威性、执行力不足。

  根据中共中央政治局会议精神,深化改革和创新驱动是解决当前生态环保体制改革的基本动力,是切实把生态文明建设工作抓紧抓好的关键。这与美国等发达国家将生态环保体制改革作为重要任务的经验不谋而合。为此,要做好陈吉宁部长提出的改革深水区的各项工作,应充分借鉴美国经验,结合我国实际情况,从以下几方面入手:

  首先,提高环境保护综合决策、科学决策能力,确保生态环保的政策统一。

  一是充分发挥环境咨询协调委员会职能,强化专家队伍,确保综合决策。我国国家环境咨询协调委员会,负责向政府提供环保方面科学性的决策建议,为政府环保政策的贯彻和环保规划的实现提供支持,类似于美国国家环境质量委员会的咨询职能。建议环境咨询协调委员会通过构建多元化、专业化的专家队伍,吸纳各部门、各级政府、企业、公众等的意见和建议,在国家有关资源与环境的事项决策时提供重要支持。

  二是通过环境影响评价引导各部门行为,确保科学决策。美国通过实施政策环境影响评价,将环境责任转移到每个政府机构,确保了各部门的科学决策。建议借鉴美国经验,在现阶段做好、做实项目环评、规划环评,引导社会发展朝着环境友好型方向前进;中远期,可以考虑将政策环境影响评价纳入环评法中,对各部门的政策、活动进行政策环评。

  其次,强化新《环境保护法》的执行力度,刚柔并济,在恰当时期将“合作执法”融入“强制执法”。

  加强环境执法能力,是国家治理体系和治理能力现代化在环境保护领域的重要内容。“史上最严”的新《环境保护法》实施以来,虽然在全国起到了震慑作用,但是随着执法力度的加大,暴力抗法、阻挠执法事件时有发生。这与美国上世纪70~80年代的状况类似。为此,应借鉴美国经验,在强制执法不断推进的同时,开始合作执法的探索,并寻求恰当契机,大力培育环境守法理念,通过培训、宣传、守法项目扶持等一系列非强制性措施,增加企业的环境守法能力,既可使环境得到保护,又使企业获得发展机会,促进政府、企业、公众的利益融合。

  第三,推动横向生态环保职能优化整合和事权划分,促进生态环保体制高效运转。

  针对生态环保体制横向上各部门职能交叉重叠现象,建议借鉴美国经验,将提高现存管理体制的效率、使环境管理部门成为一个高效运转的机构作为生态文明建设的任务之一。建议将各职能部门的生态环保执法权尽量精简统一。同时,加强各部门之间的沟通,鼓励部门之间构建合作伙伴关系,构建一个具有类似美国国家环境质量委员会协调功能的机构,促进各部门的协调,最大限度地降低管理成本,提高管理效率。

  第四,下放行政审批权,保留监督和约束权,实现政府服务职能与监督职能的结合。

  根据有关简政放权、转变职能的要求,在事权下放的同时,应最大限度地加强监管,避免风险。应借鉴美国经验,在现有的纵向生态环保体制基础上,下放行政审批权,保留监督权和约束权。建议做到以下几点:一是明确政府的服务职能,国务院环境保护主管部门应帮助地方环境保护主管部门对执法人员进行业务能力的培训,帮助地方提高执法能力。二是以合作为基础,将环境质量与项目资金捆绑,国务院环境保护主管部门通过调整配套资金额度,对地方政府的环境保护工作形成激励机制。三是通过立法,明确规定国务院环境保护主管部门通过建立健全规范的行政审批管理制度,监督下放的审批权力有效实施,对地方环境保护主管部门行使监督权(而非人事管理权)。

  作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心